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2018-09-11 23:34:57

  原标题:沿海省份围填海全扫描:绞尽脑汁规避中央审批

  北起鸭绿江口,南至北仑河口,18000公里长的中国大陆岸线,连同散布在海岸线周边的6000多个大大小小的岛屿,就如同一串璀璨的项链装饰着美丽中国。

  在这条漫长的海岸线上,有“跌落在地面的天空”三亚亚龙湾,有“面积最大的银色沙滩”广西北海银滩,有“沙漠与大海的吻痕”秦皇岛黄金海岸,有“红色春天的自然奇观”辽宁红海滩,有“国际重要湿地名录”海口东寨港红树林,也有“太阳升起的地方”山东荣成成山头……

辽宁大连沿海岸线景象。摄影/章轲辽宁大连沿海岸线景象。摄影/章轲

  但如今,这些海岸线已经被蚕食得千疮百孔。其中,违法且严重破坏海洋生态环境的围填海是元凶。据中国环境与发展国际合作委员会(下称“国合会”)海洋课题组介绍,从1990年至2008年,我国围填海总面积从8241平方公里增至13380平方公里,平均每年新增围填海面积285平方公里。

  1月17日,国家海洋局通报,2013年全国填海面积高达15413公顷(约合154平方公里),虽然这之后逐年下降,但2017年填海面积仍有5779公顷。有专家称,在许多沿海地区,除了开发价值低的海岸之外,海岸带资源已基本开发殆尽。

  有海洋研究机构初步估算,与20世纪50年代相比,中国累计丧失滨海湿地57%,红树林面积丧失73%,珊瑚礁面积减少了80%,三分之二以上海岸遭受侵蚀(侵占),沙质海岸侵蚀岸线已逾2500公里。目前,全国受监控近岸海洋生态系统处于健康、亚健康和不健康的分别占24%、52%和24%。

  中央环境保护督察组和国家海洋局2017年的督察发现,沿海各地普遍存在向海要地的冲动,普遍存在不合理乃至违法围填海问题。

  国家海洋局17日出台了史上最严围填海管控措施,要求违法且严重破坏海洋生态环境的围海,分期分批,一律拆除;围填海形成的、长期闲置的土地,一律依法收归国有;审批监管不作为、乱作为,一律问责;通过围填海进行商业地产开发的,一律禁止;围填海审批权,一律不得下放;年度围填海计划指标,一律不再分省下达。

  “期待国家环保、海洋主管部门敢于亮剑,真刺杀,不要仅仅是一场剑术表演。”一位环保人士说。

  不少地方纵容围填海

  “吹一块地非常快,几个月就能吹出一大片。”第一财经记者此前在河北省滦南县采访时,一位村民说。

  站在滦南县沿海的北堡、南堡大堤上,记者看到,吹沙填海(又叫“抽沙填海”)已经造就了一大片新土地,还修建了公路。在人工岛上,无数个“磕头机”正在不停地从地层深处抽油。

  渤海湾湿地及红腹滨鹬调查项目执行人杨洪燕告诉记者,从1994年到2010年,短短16年间,渤海湾西部和北部就有超过三分之一的沿海滩涂被工业项目围垦,尤其是2006年以后,借助曹妃甸开发建设的迅猛势头,天津、唐山等地众多城市“走向海洋”“发展临港经济”的愿望日益迫切,围填海的速度也不断加快。

渤海湾围海造地正如火如荼地进行。摄影/章轲渤海湾围海造地正如火如荼地进行。摄影/章轲

  滦南县的围填海在河北省并不算突出。据国家海洋督察组1月16日通报,国务院批准的《河北省海洋功能区划(2011~2020)》中要求河北省自然岸线保有率为35%,但是《河北省海洋生态红线》等多个文件仅将自然岸线保有率设定为20%。

  正是在这种“宽松”的开发政策下,河北沿海各城市围填海热情持续高涨:

  乐亭县水产局中心渔港综合项目一期工程建设填海超出批复面积16.1公顷,侵占神奇岛岛体1.8公顷,导致神奇岛濒临灭失;秦皇岛秦皇旅游文化投资有限公司未办理任何用海手续,建设临时通岛路,致使金梦海湾水动力交换明显减弱。2012年以前,金梦海湾未发现赤潮,2013至2017年赤潮发生时间由每年8天上升到30多天,2015至2017年连续三年发生绿潮,湾内生态环境恶化。

  督察发现,河北省围海养殖用海总面积约18424公顷,取得海域使用权面积为27%,存在大量未取得海域使用权围海养殖用海。

  随着中央环保督察和国家海洋局围填海专项督察的深入,沿海地区更多的问题被曝光。其中,一些地方政府和部门主导或纵容围填海。比如,辽宁和浙江大规模违法围海、填海问题突出。

一片围填海后的裸露土地。摄影/章轲一片围填海后的裸露土地。摄影/章轲

  在山东省,中央环保督察组发现,2013年以来,该省部分市县政府及国土资源部门未经海洋部门审批,在海域范围内违规办理海域用地手续512宗,大量海域被违规填占。潍坊市国土资源局在白浪河西岸保留区和白浪河东岸南部保留区内办理用地手续19宗,致使148.8公顷海域被违规填占。

  国家明确重点海湾和重点河口区域禁止围填海,但2015年7月以来,浙江省海洋与渔业局在重点河口海湾违规审批44宗围填海项目;宁波市杭州湾新区管委会在未取得海域使用权的情况下,在杭州湾湿地海洋保护区内开工建设“建塘江两侧围涂工程”,宁波市发改委核准该工程围涂5347公顷。

  拆分审批、填而不建、只占不补

  国家海洋督察组介绍,一些地方违法围填海手段花样翻新,“胆子”之大令人震惊。

  辽宁省一些围填海项目依法应报国务院审批,却被拆分为多个单宗面积不超过50公顷的项目由省政府审批。2009年锦州市娘娘宫临港产业区管理委员会成立公司,将806公顷海域拆分为18个单宗不超过50公顷用海的项目,同步申请审批,同步换发土地证并全部纳入土地储备;2010年大连长兴岛临港工业区管理委员会安排注册10个公司,分两批同步立项、同步申请10宗海域,共计452公顷,填海成陆后将土地归集出让给同一公司。

  这种情况在海南省同样存在。国家海洋督察组介绍,三亚莲花岛一期工程等项目被立案查处期间,继续违规审批项目用海。

  在江苏省,围填海项目填而不建、填而未用现象突出。国家海洋督察组发现,2012至2017年,江苏省单宗填海项目确权用海面积2328.05公顷,建设项目实际使用面积495.44公顷,开发利用率仅为21.28%。响水县沿海开发投资有限公司确权填海面积中,有967.79公顷无任何开发利用活动。此类情况在南通、连云港也不同程度存在。

  广西也同样存在大量空置现象。国家海洋督察组督察发现,广西沿海三市均存在填海成陆后长期没有实际项目建设的情况,用海空置问题突出。督察发现,沿海三市有27个项目长期空置,涉及面积约934.6公顷。

  福建省海域总面积13.6万平方公里,海岸线总长3752公里,居全国第二位。督察发现,2010年以来,福建省累计审批填海项目382宗,使用近岸海域9062公顷,侵占部分沿海湿地。

  福建省委办公厅、省政府办公厅公布的《中央环境保护督察反馈意见具体问题整改措施清单》称,2016年以来宁德福安市在“盐田港农渔业区”和“三沙湾保留区”出让海域使用权并实施填海工程,合计用海142.75公顷;宁德环三都澳湿地水禽红树林自然保护区列入国家重要湿地名录,2011年以来,围海养殖造成保护区湿地面积减少近170公顷,局部生态系统遭受破坏。

土地利用变化是导致中国滨海湿地减少和退化的重要原因。摄影/章轲土地利用变化是导致中国滨海湿地减少和退化的重要原因。摄影/章轲

  督察发现,在广西,一些地方政府在帮助企业“规避”政策限制上可谓花尽心思,绞尽脑汁。一些地方将完全改变海域属性的非透水构筑物或填海造地作为临时用海审批。2012年以来,广西沿海三市共审批临时用海项目34宗,其中非透水构筑物用海21宗,填海造地用海5宗。甚至通过批准临时用海,使用海企业规避执法监管。

  广西防城港市为支持防城港市龙马-明珠景区项目在海域使用手续办理完成前开始动工,2012年底批准了该项目的临时用海申请,用海方式为填海造地,该项目2013年4月才取得海域使用权证。

  2007年,财政部、国家海洋局曾专门发布《关于加强海域使用金征收管理的通知》,统一海域使用金征收标准,进一步规范海域使用金缴库管理,建立健全海域有偿使用统计制度。还规定对违反规定擅自减免、缓缴、截留、挤占、挪用海域使用金的,要依法追究有关责任人员的责任。

  但督察发现,沿海地区海域使用金上缴不及时、使用不规范的情况大量存在。在广西,2015年以前,钦州市未及时将海域使用金上缴中央国库,而是分批每年一缴;钦州港桂台经贸万吨级散杂货码头工程等16个项目缴纳的海域使用金时隔一年后才上缴中央国库。2012年至2015年期间,防城港市通过海域使用金专户为港工基础设施建设开发投资有限责任公司等3家违法用海单位缴纳行政处罚款共2305万元,为该市土地储备中心缴纳西湾红沙环道路项目和疏港物流中心项目海域使用金共798万元。

  河北沧州渤海新区交通运输局非法占用海域被处罚款2134.57万元,沧州渤海新区管理委员会从财政全额拨款给该单位用于支付罚款。沧州黄骅港综保建设有限公司违法填海被处罚款8.4673亿元,沧州渤海新区管理委员会以建设资金的名义分4笔合计约8.5亿元拨付企业予以返还,变相纵容了企业违法行为。

  2013年,辽宁瓦房店市海洋部门对太平湾港区违法填海行为处以1150万元罚款,但当地财政部门随后又以补贴名义全额返还,纵容企业违法行为。

  围填海背后的巨大经济利益

  我国沿海地区人口占全国的40%,GDP占全国的60%左右。

  专家介绍,近半个多世纪以来,我国已先后经历了四次大规模的围填海高潮:

  第一次是建国初期的围海晒盐。从辽东半岛到海南岛,我国沿海12个省区市均有盐场分布,其中,位于渤海岸的长芦盐区是我国最大的盐场,产量占全国海盐总产量的四分之一。南方最大的海南莺歌盐场也是在1958年建设投产的,这一阶段的围填海主要以顺岸围割为主,围填海的环境效应主要表现在加速了岸滩的促淤。

  第二次大规模的围海热潮是上世纪60年代中期至70年代的围垦海涂扩展农业用地。如汕头港从建国初期到1978年共围垦22宗,总面积达5800公顷。这一阶段的围填海也以顺岸围割为主,但围垦的方面已从单一的高潮带滩涂扩展到中低潮滩,同时农业利用也趋向于综合化,围填海的环境效应主要表现在大面积的近岸滩涂消失。

  第三次大规模的围填海热发生在上世纪80年代中后期到90年代初的滩涂围垦养殖热,这一阶段的围海主要发生在低潮滩和近岸海域,围海养殖的环境效应主要表现在大量的人工增殖使得水体富营养化,海域生态环境问题突出。

  进入21世纪,随着我国经济快速持续增长,特别是第二次工业化浪潮和土地紧缩情势下,沿海各地掀起新一轮的大规模的围填海热潮,也称第四次围填海热潮。这次热潮波及的造陆区域大,从辽宁到广西、海南,我国东、南部沿海省区市甚至包括县、乡一级行政区均在推行围填海工程。所实施的围填海工程有大有小,大的如天津港的围海造陆工程,计划分期造陆5000公顷,大连长兴岛的围海造陆已成陆3000公顷。小的如福建连安下官乡的违法围填海造陆6.27公顷。

  新一轮的围填海热潮一部分是国家或沿海省区市经济发展所必需的,如天津港的围填海工程满足天津市以及环渤海区域发展所需。河北曹妃甸的围填海工程也是满足首都钢铁集团搬迁所必需的。但多数小型围填海工程却是一些部门利益或者县、乡政府形象工程所致,如广东阳东某镇围填海建设渔港广场、福建惠安县崇武水族馆违法填海项目等。

渤海湾滦南滨海上的抽油机。摄影/章轲渤海湾滦南滨海上的抽油机。摄影/章轲

  国家海洋局第二海洋研究所研究员、中国科学院院士苏纪兰介绍,这一轮填海造地的特点是从零散围填海作业转向“集中集约用海”名义下的大规模连片填海造地。规模大,填海造陆速度快,主要用于大型化工、钢铁、港口等沿海产业及城镇建设,围填海项目审批缺乏生态环境意识,项目实施的监管不力,现有法规难以全面落实。

  专家介绍,围填海是东部沿海地区增加土地指标最快速、最廉价的方式,且利益巨大。

  中国滨海湿地保护管理战略研究项目组组长雷光春介绍,对浙江杭州湾、江苏盐城、河北滦南等地的调研,围填海的工程成本约为60万元~105万元,土地恢复成本(含土地平整、表土恢复、农田水利等)约每公顷30万元~45万元。

  以上两项合计,将滨海湿地转变为耕地的成本约为每公顷90万元~150万元。而不同市县间耕地指标的交易价格约为每公顷450万元,城市周边建设用地交易价格可达每公顷500万元~1500万元。

  滩涂围垦所带来的巨大经济利益使得地方政府想方设法避开中央政府颁布的有关政策规定的监管。如中央政府规定,超过50公顷的围填海项目必须经国务院审批。但一些地方政府经常“化整为零”,把大的围垦项目分割成多个小的围垦项目,这样就可以避开国务院的审批。

  而对于围海造地的做法,第一财经记者在河北沿海采访时,就有当地官员表示:“以往沿海经济开发的程度不够。所谓的沿海,只是陆地的‘尽头’而已,只能‘旱了收蚂蚱,涝了收蛤蟆,不旱不涝收盐巴’。而如今,要面朝大海,向大海要土地。”

  早在2012年,国务院密集出台地方海洋区划,明确提出沿海各地建设用围填海规模控制指标,严控围填海规模。如《广西壮族自治区海洋功能区划》明确到2020年,全区建设用围填海规模控制在1.61万公顷以内。再如,山东、福建、浙江、江苏、辽宁、河北、天津的海洋功能区划分别规定建设用围填海规模控制在3.45万公顷、3.335万公顷、5.06万公顷、2.645万公顷、2.53万公顷、1.495万公顷和0.92万公顷以内。

  国务院在批复中表示,《区划》是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据,一经批准,任何单位和个人不得随意修改,应“严格执行项目用海预审、审批制度和围填海计划”。但这些“规划用海、集约用海”的区划屡屡被地方上的围填海冲动突破。

  专家估算,围填海导致生态系统服务价值损失巨大。目前,我国海洋生态系统效益价值为2.17万亿元/年(以1994年为基准),其中近海海岸带1.22万亿元/年,开阔洋面0.95万亿元/年。

  围填海使我国滨海湿地面积锐减,侵占了大面积鱼类产卵场和索饵场,造成海洋和海岸带生态服务价值大幅度降低。国合会预计,我国围填海所造成的海洋和海岸带生态服务功能损失达到每年1888亿元,约相当于目前国家海洋生产总值的6%。

  围填海还使水体净化功能降低,导致附近海域环境污染加剧。海岸带景观多样性受到破坏。海洋和滨海湿地碳储存功能减弱,影响全球气候变化。围填海速度过快,也加剧了沿海生态灾害风险。

  第一财经记者了解到,对于上述沿海地区存在的违法围填海问题,中央环保督察组明确要求,依法依规严肃责任追究,对督察中发现的问题,要责成有关部门进一步深入调查,厘清责任,并按有关规定严肃问责。抓紧研究制定整改方案。整改方案和整改落实情况要按照有关规定,及时向社会公开。

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稿源:安徽体彩快三开奖结果  作者:Admin

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